Pensionssystemet, pensionerna och pensionärernas ekonomi har fått ett ökat fokus i den politiska debatten det senaste året. Pensionsfrågorna kan antas fortsätta att vara i fokus under valåret 2021/2022 och Pensionsmyndigheten ser därför ett ökat behov av att ta fram fakta om hur det står till med pensionerna idag.
Mot bakgrund av det stora intresset för pensionerna och den pågående debatten om pensionssystemet startar Pensionsmyndigheten därför fram till sommaren 2022 en rapportserie med syfte att ta ett mer samlat grepp på sådana frågor som ofta diskuteras – ”Hur står det till med pensionerna?”. Syftet är inte att argumentera för någon förändring eller för den delen att inte göra någon förändring. Syftet och vår förhoppning är i stället att rapportserien ska ge en bild och ett faktaunderlag som underlättar den pågående debatten.
Serien kommer bestå av sex olika rapporter i en faktaserie om pensioner som vi hoppas kommer att kunna informera diskussioner och politiska samt eventuellt även andra beslut under det kommande året. Denna inledande portalrapport i faktaserien introducerar huvuddragen av seriens rapporter, deras innehåll och frågor som de kommande rapporterna ämnar besvara.
Faktaseriens portalrapport beskriver vilka avvägningar som måste göras vid utformningen av ett pensionssystem, varför det gamla ATP-systemet frångicks samt hur kritiken mot dagens pensionssystem ser ut.
I portalrapporten presenteras också faktaseriens sex stycken rapporter och vilka frågor de är tänkta att besvara.
Faktaseriens första rapport handlar om pensionernas tillräcklighet. Ett övergripande mål och en utmaning för pensionssystemet är att det ska ge en tillräcklig inkomst vid ålderdom. Vad som är en tillräcklig pension och vad den ska räcka till är inte självklart och det finns heller inget enskilt begrepp eller sätt att mäta som beskriver tillräckligheten i pensioner.
Vad är egentligen en tillräcklig pension och har pensionärer idag tillräckliga pensioner att leva av? Vad ska en pension räcka till? Hur viktigt är pensionssystemets grundskydd för tillräckligheten? Ökar eller minskar den betydelsen i omfattning? För vilka är pensionen tillräcklig och hur ser skillnaden ut för kvinnor och män eller låg- och höginkomsttagare? Och hur låg är egentligen den lägsta pensionsnivån? Dessa frågor ämnar denna rapport i serien att besvara.
I pensionsdebatten används ofta kompensationsgraderna för olika typfall som en redovisning över pensionsnivåerna och huruvida pensionsnivåerna är tillfredställande eller inte. Ofta redovisas pensionsnivåerna för ett så kallat standardtypfall som börjar arbeta vid 23 års ålder och går i pension vid 65 års ålder eller riktålder.
Även om standardtypfallet används på systemnivå och inte på individnivå är det relevant att ställa sig frågan hur representativt standardtypfallet är? Speglar det genomsnittets pensionsnivåer i samhället? När är det lämpligt beskriva pensionerna utifrån ett standardtypfall och när är det mindre lämpligt? Det är temat för faktaseriens andra rapport.
Faktaseriens två första rapporter handlar båda om pensionsinkomster och pensionsnivåer i förhållande till tidigare inkomster under arbetslivet. Viktigt att påminnas om är dock att övergången till livet som pensionär ofta inte är att man från en dag till en annan och övergår från arbetsinkomst till pension. Övergången sker idag mer gradvis än tidigare och många pensionärer lever inte bara på pensionsinkomster utan även andra inkomster. Pensionsmyndigheten har tidigare belyst att en stor andel pensionärer har pension och arbetsinkomst samtidigt. Under 2019 var det omkring 264 000 personer som tog ut sin allmänna pension och samtidigt arbetade i någon grad.
Så hur ser den ekonomiska situationen egentligen ut för äldre om vi ser till hela deras ekonomi? Och hur har deras situation förändrats över tid? Detta är frågor som vi ämnar att besvara i faktaseriens tredje rapport.
Män har i genomsnitt har högre pensioner än kvinnor. 2019 var den genomsnittliga allmänna pensionen cirka 25 procent högre för män än för kvinnor. Lagstiftaren kan dock välja att införa åtgärder inom systemet för att motverka ett allt för stort pensionsgap. Det finns redan idag automatiska motverkande mekanismer inom systemet. Bland annat ges extra pensionsrätt för barnår, där den förälder som har lägst inkomst, ofta kvinnan, får extrapengar utöver den allmänna pensionsrätten för föräldrapenning, till sin pension under barnets första fyra år. En annan åtgärd som lagstiftaren infört för att utjämna pensionen mellan könen är möjligheten att överföra premiepensionsrätter till sin partner.
Det finns potentiellt ytterligare möjligheter att påverka pensionsgapet genom åtgärder inom pensionssystemet. Bland annat skulle det, enligt pensionsöverenskommelsen från 1994, möjliggöras så att makar löpande kunde dela sin pensionsrätt under intjänandetiden. En annan möjlig regelförändring som Pensionsmyndigheten tidigare har framfört är möjligheten att välja efterlevandeskydd inom inkomstpensionen. Effekterna av dessa förslag har dock aldrig utretts.
Denna delrapport ämnar därför kartlägga och svara på den typen av frågor. Vad vet man egentligen om kvinnor och mäns arbetsutbud och pensioneringsbeslut – vad säger den empiriska forskningen? Vilka väljer idag att utnyttja efterlevandeskydd eller överför pensionsrätter inom premiepensionen? Vad skulle effekten kunna bli på pensionsnivåerna om dessa nya regler infördes?
Ett annat gap inom pensionssystemet är det mellan inrikes och utrikes födda pensionärer. Eftersom pensionssystemet bygger på att var och en tjänar in till sin egen pension kommer de som kommer till Sverige mitt i livet få mindre i pension än de som hunnit arbeta 40 år i Sverige. Med garantipensionens utformning är det inte heller säkert att den låga pensionen kompenseras upp med full garantipension. Ser vi till gruppen 66 till 70 åringar som gick i pension vid 65 års ålder eller senare så hade svenskfödda pensionärer i denna grupp i genomsnitt 14 200 kronor per månad i allmän pension under 2019. Utlandsfödda pensionärer i samma grupp hade i genomsnitt 10 300 kronor per månad i allmän pension. En av tre bland de utlandsfödda pensionärerna hade en pension under full garantipension (8 254 kronor per månad 2019) vilket kan jämföras med att endast en av tjugo bland de svenskfödda pensionärerna hade en pension under denna nivå.
Faktaseriens femte rapport svarar på frågorna vilken pensionsnivå utrikesfödda har jämfört med födda i Sverige? Hur stor andel av de äldre utrikesfödda har en låg ekonomisk standard jämfört med övriga i Sverige? Hur har förhållandena sett ut tidigare och hur kommer det att se ut om 5–10 år?
Ett mål med pensionssystemet är att genom ett grundskydd säkerställa att pensionärer får en skälig levnadsnivå när den inkomstgrundade allmänna pensionen, andra pensioner och övriga inkomster eller förmögenheter enligt lagstiftarens mening är för låga. Dagens maximala grundskydd för äldre, cirka 13 000 kronor per månad, motsvarar ungefär gränsen för relativ låg ekonomisk standard, det vill säga andelen individer vars inkomster inte når upp till en nivå om 60 procent av medianinkomsten i samhället, ibland kallat för R60-måttet.
Av flera anledningar så raderar inte dagens grundskydd ut all relativ låg ekonomisk standard bland pensionärer. Exempelvis kan en individ som påbörjar pensionsuttag innan 65 års ålder definieras som en pensionär, men får inte tillgång till garantipension, bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. Ett annat exempel kan vara mörkertalet inom bostadstillägg, det vill säga att en invid kan ha rätt till stöd och därmed hamna ovanför R60-gränsen, men har av någon anledning inte sökt förmånen. En tredje förklaring kan vara att individen har så låga bostadskostnader och därmed inte får rätt till bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd.
Vad krävs i form av förändring av pensionssystemets grundskydd för att minska, eller helt eliminera, andelen pensionärer med relativt låg ekonomisk standard – vad skulle det i sådant fall kosta och vilka följdeffekter kan det förväntas att få? Vad är en optimal avvägning i utformningen av ett grundskydd och vilka principiella resonemang är centrala vid utformningen? Den sista rapporten i faktaserien studerar dessa frågor genom att utgå från måttet om relativ låg ekonomisk standard för pensionärer, R60-måttet.
